سراج معلم

موضوع واضح ارائه توافقنامه هسته‌ای در قالب لایحه به مجلس، به قدری در نقل قول دولتی‌ها مورد هجمه قرار گرفته است که گویی از نظر این عده اساساً نباید توافق هسته‌ای در مجلس بررسی شود! به این اظهارات توجه کنید: 

«برجام برنامه اقدام مشترک است که دو طرف به صورت داوطلبانه اجرا می‌کنند. در قانون اساسی هم اشاره شده که اگر موضوعی در حیطه اختیارات شورای عالی امنیت ملی قرار گیرد آن موضوع از حیطه اختیارات مجلس خارج می‌شود (!) و در 12 سال گذشته موضوع هسته‌ای کشورمان در اختیار شورای عالی امنیت ملی بوده است. به اعتقاد ما برجام نیاز به مصوبه مجلس ندارد». این گفته که ظاهر حقوقی هم دارد، توسط معاون امور حقوقی و بین‌الملل وزارت امور خارجه و عضو ارشد تیم مذاکره‌کننده هسته‌ای، آقای دکتر عراقچی بیان شده است.
«اگر صحبت این بود که برجام باید توسط قانونگذاران تصویب شود، چرا پارلمان‌های 1+5 دنبال تصویب این متن نیستند؟! برجام نباید در مجلس تصویب شود». این گفته خانم دکتر امین‌زاده، معاون حقوقی رئیس جمهوری است که بی‌هیچ توضیحی، تنها مدعی شده‌اند برجام نیازی به تصویب شدن در مجلس ندارد. 
«قرار نیست که به این توافقنامه در مجلس رأی بدهند، بلکه نمایندگان دغدغه‌های خود را به شورای عالی امنیت ملی اعلام می‌کنند. مجلس در چارچوب قانون، گزارش توافق را مورد بررسی قرار می‌دهد و تصمیم‌گیرنده درباره این توافقنامه شورای عالی امنیت است. مجلس به یک گزارش در مورد توافق هسته‌ای نیاز داشت که آن‌ ارائه شد». این عبارات توهین‌آمیز را هم سخنگوی دولت، آقای دکتر نوبخت گفته است؛ و ...
با این توصیف، ظاهراً قرار نیست دولتی‌ها متن تهیه شده هسته‌ای را به مجلس ارائه کرده و در تدارک دور زدن قانون اساسی هستند. جهت یادآوری بدیهیات حقوقی به قائلین بررسی نشدن برجام در مجلس و همچنین نمایاندن این موضوع که پس از کلاهبرداری کشورهای غربی در وین و ژنو، اکنون در حال نقض قانون مهم اساسی کشورمان هستیم، لازم است باز هم چند بندی در این رابطه نوشته شود.
1- مطابق حقوق بین‌الملل و البته حقوق داخلی اکثر کشورها، از جمله ایران، توافق‌های بین‌المللی به دو دسته «توافق سیاسی» و «توافق حقوقی» تقسیم می‌شوند. علت تفکیک این دو دسته هم، «الزام و تعهدآوری» توافق است؛ به این صورت که توافقی بدون الزام و تعهد، «توافق سیاسی» و برعکس، موافقتنامه‌ای که الزام و تعهد داشته باشد، یک «توافق حقوقی» است. 
از طرف دیگر، و باز هم وفق بدیهیات حقوق بین‌الملل، یک معاهده برای اینکه پسوند «بین‌المللی» به خود بگیرد، بایستی توسط تابعان حقوق بین‌الملل منعقد گردد. دولت‌ها، تابعان اصلی حقوق بین‌الملل هستند، لذا شکی نیست که متن تهیه شده در مذاکرات هسته‌ای، یک «معاهده بین‌المللی» است. همچنین در این نکته هیچ کس، چه موافقان و چه منتقدان برجام، شکی ندارند که در برجام، ضمائم محرمانه آن و قطعنامه 2231 «تعهدات الزام‌آور» بسیاری پذیرفته شده است، از محدودیت‌های تأسفبار 25 ساله گرفته تا بتن‌ریزی قلب رآکتور اراک و محدودیت‌های بسیار گسترده تحقیقاتی و .... اینکه آقای عراقچی و برخی دیگر از موافقان برجام به استناد «داوطلبانه» بودن اجرای برجام، آن را از تصویب مجلس بی‌نیاز برشمرده‌اند، فرقی در صورت مسئله طرح شده در این بند ایجاد نمی‌کند، چرا که به هر حال تعهدات سنگین و تأسفباری توسط تیم محترم مذاکره‌کننده امضا شده است، چه اجرای آن داوطلبانه باشد و چه نباشد.
لذا پرواضح است که متن تهیه شده، دارای «تعهد» بوده، وصف بین‌المللی به خود گرفته و مشخصاً یک «معاهده حقوقی بین‌المللی» است. اما سرنوشت این معاهده حقوقی بین‌المللی در حقوق داخلی چه می‌شود؟
2- به تصریح اصول هفتاد و هفتم و یکصد و بیست و پنجم قانون اساسی، تمام معاهدات حقوقی بین‌المللی، بایستی به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد، در غیراین صورت لازم‌الاجرا نخواهد بود. باز هم به تصریح همین اصول  یک معاهده بین‌المللی، تحت هر نام و عنوان دیگری که مطرح شود، اگر تعهدآور باشد، نیاز به تصویب مجلس دارد لذا تفاوتی نمی‌کند که عنوان یک متن بین‌المللی Joint Comprehensive Plan of Action  (برنامه جامع اقدام مشترک: برجام) باشد یا مثلاً Nuclear Agreement (توافق هسته‌ای) یا هر عنوان دیگری؛ همین که تعهدی در یک متن پذیرفته شود - چه داوطلبانه و چه غیرداوطلبانه - نیاز به تصویب مجلس و تأیید شورای نگهبان خواهد داشت. اینکه برخی از حقوقدان‌ها (بخوانید حقوق‌خوان‌ها) به استناد عنوان برجام و بدون درنظر داشتن محتوای تعهدآور مفاد آن، برجام و ضمائمش را بی‌نیاز از تصویب مجلس دانسته‌اند، موضوعی است که در ادبیات حقوقی، چه داخلی و چه بین‌المللی، شبیه طنز و نشان از کم‌اطلاعی است.
بیان این مطلب در همینجا لازم است که تعهدات تاکنون اجرا شده و یا در حال اجرا توسط قوه مجریه از قبیل بتن‌ریزی در قلب رآکتور، از آنجا که هنوز برجام در مجلس بررسی و تصویب نشده، به طور آشکار نقض اصول متعدد قانون اساسی بوده و قابل پیگرد حقوقی است. 
اما پیش از ارسال لایحه برجام به مجلس، این متن بایستی در یک نهاد دیگر هم به تصویب برسد: هیئت وزیران. به استناد اصل هفتاد و چهارم قانون اساسی، لوایح قانونی «پس از تصویب در هیئت وزیران» به مجلس ارسال می‌شود. تاکنون متن برجام حتی در هیئت وزیران هم برای تصویب مطرح نشده و با این حال اجرای بخشی از برجام در دستور کار قرار گرفته است؛ این هم یکی دیگر از لطایف است! اما بی‌اعتنایی به هیئت وزیران و نقض آشکار قانون اساسی همه مطلب نیست، ادامه را بخوانید.
3- وجه مشترک نظریات ارائه شده از سوی دولتی‌ها که در صدر این یادداشت به آن اشاره شد آن است که برجام در شورای عالی امنیت ملی، و نه مجلس، بررسی می‌شود. 
جالب اینکه، دولتی‌ها هیچگاه از «تصویب نشدن» برجام سخن نگفته، بلکه بدون استدلال تنها مدعی بررسی و تصویب برجام در شورای عالی امنیت ملی شده‌اند ! البته خود همین ادعا هم نشان‌دهنده نیاز برجام به «تصویب شدن» هست، اما درباره اینکه کدام نهاد صالح و ملزم به رسیدگی و تصویب برجام است، ذکر چند نکته بدیهی حقوقی باز هم لازم است:
اولاً؛ به استناد قانون اساسی با پایان یافتن مذاکرات هسته‌ای و امضا - نه تصویب - برجام و ضمائم آن توسط تیم مذاکره کننده، وظیفه قوه مجریه در عرصه بین‌المللی تمام شده است. متون امضا شده برای اجرایی شدن در داخل کشور، نیازمند تصویب و تأیید قوه مقننه است. اینکه متن تهیه شده بین‌المللی در داخل کشورها نیازمند تصویب قوه مقننه است، امری منطقی، بدیهی و پذیرفته شده در تمام کشورهای دنیاست، اساساً به همین دلیل است که بر سر رد یا پذیرش برجام در مجلس آمریکا دعواست ! با این حال معلوم نیست چرا معاون محترم حقوقی رئیس جمهور در اظهارنظری عجیب گفته است: «اگر صحبت این بود که برجام باید توسط قانونگذاران تصویب شود، چرا پارلمان‌های 1+5 دنبال تصویب این متن نیستند؟»! اما مجلس شورای اسلامی کشور ما با وجود تصریح و الزام قانون اساسی چه نقشی را در اجرای یکی از تعهدآورترین سند امضا شده در تاریخ جمهوری اسلامی ایران ایفا کرده است؟ فعلاً هیچ نقشی! 
ثانیاً؛ نگاه گذرا به اصل یکصد و هفتاد و ششم قانون اساسی، این نکته را به وضوح مشخص می‌کند که وظایف شورای عالی امنیت ملی، «امنیتی» است. برجام و ضمائم آن علاوه بر تعهدات امنیتی، تعهدات گسترده اقتصادی، سیاسی، فرهنگی، نظامی، آموزشی و تحقیقاتی را هم بر ایران تحمیل کرده است که قطعاً بررسی اینها از شمول وظایف شورای عالی امنیت ملی خارج بوده و به استناد قانون اساسی تنها نهاد صالح برای بررسی و تصویب این موارد مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان قانون اساسی است. شورای عالی امنیت ملی در نهایت می‌تواند در زمینه‌های امنیتی برجام ورود کرده، اظهارنظر نماید و احیاناً مصوبه‌ای را در زمینه امنیتی برجام داشته باشد که آن هم پس از تأیید رهبر معظم انقلاب قابلیت اجرایی پیدا می‌کند. 
ضمن اینکه شورای عالی امنیت ملی نمی‌تواند برای نهاد هم‌عرض خود، مجلس، تعیین تکلیف نماید. به بیان دیگر اگر شورای عالی امنیت ملی، خود را صالح به بررسی جنبه امنیتی برجام هم بداند، نمی‌تواند - آنگونه آقای عراقچی ادعا کرده‌اند - صلاحیت مجلس را در این رابطه نفی کند و این خود مجلس است که برای صلاحیت خود تصمیم می‌گیرد و همانطور که در نامه بیش از دویست نماینده مطرح شده، مجلس شورای اسلامی صالح و ملزم به رسیدگی و تصویب برجام و ضمائم آن است.
ثالثاً؛ یکی دیگر از مؤیدات بررسی برجام و ضمائمش در مجلس، این است که دکتر روحانی، هم به عنوان رئیس جمهور و هم به عنوان رئیس شورای عالی امنیت ملی، راهبری مذاکرات هسته‌ای را بر عهده داشته و با امضای متون تهیه شده، نقش خود را به تمامه ایفا کرده‌اند. رئیس جمهور اگر احیاناً ملاحظات امنیتی‌ای هم داشته‌اند، از آنجا که رئیس شورای عالی امنیت ملی بوده‌اند، لابد در اثنای مذاکرات این ملاحظات را به سمع تیم محترم مذاکره‌کننده رسانده و نظارت خود را هم از این طریق اِعمال کرده‌اند. لذا از این حیث هم نقش قوه مجریه و شورای عالی امنیت ملی در اجرایی شدن تعهدات برجام، تمام شده تلقی می‌گردد.
رابعا؛ در نظر داشتن مفاد اصل پنجاه و هفتم قانون اساسی هم در اینجا لازم است؛ مطابق این اصل، «استقلال قوا» در جمهوری اسلامی ایران اصلی اساسی و غیرقابل تخطی است. از آنجا که رئیس جمهور، رئیس شورای عالی امنیت ملی است، به اقتضای اصل مترقی استقلال قوا نمی‌توان راهبری، تصویب، اجرا و نظارت یک معاهده بین‌المللی را در اختیار شورای عالی امنیت ملی گذاشت. نتیجه چنین فرضی جمع شدن قانونگذار، مجری و قاضی در آنِ واحد در شخص رئیس جمهور و حذف خرد جمعی است  تدوین‌کنندگان قانون اساسی برای جلوگیری از همین مفسده، اصول اساسی پیشگفته را تصویب کرده‌اند. به این جهت هم برجام باید در نهادی غیر از شورای عالی امنیت ملی تصویب شود.
بدیهیات حقوقی پیشگفته را هر حقوق‌خوانده‌ای هم می‌داند. رئیس جمهور محترم‌ هم که خود را حقوقدان خطاب کرده‌اند، حتماً از این بدیهیات حقوقی مطلع‌اند. رهبر معظم انقلاب نیز در جواب نامه تبریک رئیس جمهور و هم در بیانات دو روز پیش و هم چند بار دیگر به «طی مراحل قانونی» و «تصویب» متن تهیه شده هسته‌ای اشاره فرموده‌اند. 
با این حال معلوم نیست چرا و به چه دلیلی برجام برای بررسی و تصویب به مجلس فرستاده نمی‌شود و حتی با وجود تصریح قانون اساسی از تصویب آن در هیئت وزیران هم تا کنون خودداری شده است! درباره فرجام برجام در صورت استنکاف دولت از ارائه آن به مجلس و استمرار نقض صریح قانون اساسی گفتنی‌های دیگری هم هست که به آن خواهیم پرداخت.

محمدصادق فقفوری